행정규칙 개요

국회가 법률을 제정하고 행정부가 이를 집행하지만, 국회가 국가의 모든 사항을 정할 수 있는 것은 아니다.

따라서 각급 행정기관에서 법령의 시행과 직접 관련하여 훈령･예규･고시･ 규정･규칙･지침 등의 내부규정을 발령해서 행정의 1차적 집행기준으로 활용하고 있다.

 

 

 

행정규칙 개요

 

공문서의 종류

행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정 제4조에서 다음과 같이 규정하고 있다.

 

1. 법규문서: 헌법ㆍ법률ㆍ대통령령ㆍ총리령ㆍ부령ㆍ조례ㆍ규칙("법령") 등에 관한 문서

2. 지시문서: 훈령ㆍ지시ㆍ예규ㆍ일일명령 등 행정기관이 그 하급기관이나 소속 공무원에 대하여 일정한 사항을 지시하는 문서

3. 공고문서: 고시ㆍ공고 등 행정기관이 일정한 사항을 일반에게 알리는 문서

4. 비치문서: 행정기관이 일정한 사항을 기록하여 행정기관 내부에 비치하면서 업무에 활용하는 대장, 카드 등의 문서

5. 민원문서: 민원인이 행정기관에 허가, 인가, 그 밖의 처분 등 특정한 행위를 요구하는 문서와 그에 대한 처리문서

6. 일반문서: 제1호부터 제5호까지의 문서에 속하지 아니하는 모든 문서

 

행정규칙의 정의

 

일반적으로 행정규칙은 “행정조직 내부에서 또는 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 그 조직이나 업무처리와 절차･기준 등에 관하여 발하는 일반적･추상적 규율”이라고 정의된다. “행정규칙”의 정의에 대해 법령 등에 별도로 규정된 것은 없으나, ｢훈령･예규 등의 발령 및 관리에 관한 규정｣(대통령훈령) 제2조제1항에서는 그 명칭에 관계 없이 법령의 시행 또는 행정사무처리 등과 관련하여 발령하는 훈령･예규･고시･ 규정･규칙･지침 등을 “훈령ㆍ예규등”으로 약칭하고 있고, 이를 실무상이나 강학상 행정규칙이라고 부르고 있다.

 

 

행정규칙의 법적 성질(법규성 인정여부)

 

행정규칙의 법적 성질에 대하여 학계에서는 행정조직 내부에만 일면적･편면적 구속력을 가질 뿐 직접 국민에 대하여는 효력을 미치지 못한다는 비법규설, 행정 규칙 중 재량준칙은 헌법상의 평등원칙을 매개로 하여 국민에 대하여도 간접적 으로 법적 효력을 미치게 된다는 준법규설, 행정권은 그 권한의 범위 안에서는 자주적인 법 형식을 위한 규범 정립 의사나 독립적인 규율권을 가지며 그것에 의하여 대외적 효력을 가진다는 법규설 등이 있다.

한편, 행정규칙의 법적 성질은 행정규칙의 유형에 따라 달라질 수 있다. 이에 따라 행정규칙을 유형별로 나누어 그 법적 성질에 대해 설명하기도 한다. 행정규칙 중 중요한 유형으로, 상위법령의 위임에 따라 법령의 내용을 보충하는 법령보충규칙 (법령보충적 행정규칙)이 있다. 이러한 법령보충규칙(법령보충적 행정규칙)에 대해 서는 법적 효력이 인정된다. 법령 위임에 따라 그 위임 사항을 정하는 훈령, 고시 등이 이에 해당하는바, 법적 효력이 인정되기 때문에 행정 실무상 매우 중요하므로 이 법령보충규칙 유형에 대해 특히 유의할 필요가 있다.

오늘날 국민생활의 행정의존도가 높아지고 각 분야의 행정작용에서 행정재량이 넓게 인정되는 현실에서 행정규칙은 국민생활에 중대한 영향을 미치고 있는 것이 사실이다. 이러한 행정규칙의 현실적 기능과 그에 대한 사법적(司法的) 통제의 필요성 등을 고려할 때, 행정규칙의 법규성을 전면적으로 부인하는 것은 구체적 타당성이 없는 것이 될 것이다.

행정규제에 관한 기본적인 사항을 규정하고 있는 ｢행정규제기본법｣에서 법률에 근거해야 하는 규제도 법령에서 전문적･기술적 사항이나 경미한 사항으로서 업무의 성질상 위임이 불가피한 사항에 관하여 구체적으로 범위를 정하여 위임한 경우 에는 고시 등으로 정할 수 있다고 규정하고 있다. 

따라서 모든 행정규칙에 법규성을 인정하기는 어려울 것이나, 적어도 법령의 위임에 따라 법령을 보충하는 내용을 규정한 행정규칙은 상위법령과 결합하여 법규성을 갖는다고 할 것이다.

 

 

행정규칙의 종류

 

1. 내용을 기준으로 한 분류

가) 내부규칙(조직규칙)

내부규칙은 행정조직 내부에서 기관의 설치･조직이나 내부적 권한분배, 사무 처리 절차 등을 규율하는 행정규칙을 의미한다. 전결권을 정하는 직무대리규정, 사무분장규정 등이 그 예이다.

나) 집행규칙

(1) 법령해석규칙

법령해석규칙은 법규의 적용, 특히 법규상 불확정 개념을 적용할 때에 상급행정 기관이 하급행정기관에 대하여 법령해석을 통일시키고 그 적용 방향을 확정함 으로써 행정의 합리화를 기하기 위하여 발하는 행정규칙이다.

(2) 재량준칙

재량준칙은 통일적이고 동등한 재량행사를 확보하기 위하여 상급행정기관이 하급행정기관의 재량권 행사에 관한 기준을 정해 주는 행정규칙이다.

다) 위임규칙

(1) 법률대위규칙(法律代位規則)

법률대위규칙 또는 법률대체규칙은 행정권 행사의 기준 및 방법에 관하여 법령에 규율이 없는 영역에서 행정권 행사의 기준을 정하는 행정규칙을 말한다. 법률유보의 원칙이 적용되지 않는 영역에서 법률이 전혀 없거나, 법률에 행정권의 발동근거만 두고 있거나 지나치게 포괄적으로만 규정되어 있어서 행정권의 행사 기준에 관하여 구체적인 기준 마련이 필요한 경우에 발해지는 행정규칙이다.

(2) 법령보충규칙(법령보충적 행정규칙)

법령의 위임에 근거하여 법령의 내용을 구체화한 행정규칙으로, 행정규칙의 형식을 갖추고 있으나 그 실질내용은 근거가 되는 법령의 규정과 결합하여 법령의 내용을 보충하는 기능을 갖는 경우를 말한다. 앞서 살펴본 바와 같이 법령보충 규칙에 대하여 판례는 상위법령과 결합하여 일체가 되는 한도 내에서 상위법령의 일부가 됨으로써 대외적 구속력이 발생된다고 본다.

 

 

2. 형식을 기준으로 한 분류

가) 훈령

훈령(訓令)은 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한 행사를 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 명령이다.

나) 예규

예규는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시 하는 법규문서 외의 문서이다.

다) 고시

고시는 법령에서 위임하는 바에 따라 법령 내용을 보충하기 위하여 법규적 사항을 정하거나, 법령에서 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반에게 알리기 위한 문서를 말한다. 고시는 그 내용이 일반적･추상적인 규율인 경우에만 행정규칙에 해당하며 고시의 내용이 단순한 사실의 통지인 경우에는 행정규칙으로 보기 어렵다.

한편, 고시가 일반적･구체적 성질을 가질 때에는 일반처분에 해당한다. 또한 법령의 위임에 따른 법령보충규칙 유형의 고시는 법규명령의 효력을 가진다. 한편, 일반적ㆍ추상적 규율로서 행정규칙에 해당하는 고시는 「법제업무운영 규정」 제24조의3에 따라 법제정보시스템(정부입법지원센터)에 등재하여야 하며, 일반처분에 해당하는 고시나 일정 사항을 불특정 다수인에게 통지하는 고시라도 행정청이 결정한 사항을 일반인에게 알리기 위해 고시를 발령한 경우라면 법제 정보시스템(정부입법지원센터)에 등재하여 대국민 서비스를 제공하는 것이 바람직 하다.

 

행정규칙 중 선택

 

행정규칙은 발령권자에 따라 대통령이 발령하는 행정규칙, 국무총리가 발령하는 행정규칙, 중앙행정기관의 장이나 그 밖의 기관장이 발령하는 그 밖의 행정규칙 으로 분류된다. 대통령이나 국무총리가 발령하는 행정규칙의 형식은 거의 대부분 훈령의 형식으로 발령하고 있다.

따라서 각 부처에서 입안하는 행정규칙의 형식은 대통령훈령, 국무총리훈령이나 그 밖의 행정규칙(훈령･예규･고시･공고 등)으로 구분되며, 행정규칙을 입안할 때 에는 우선 이 세 가지 형식 중에서 어떤 형식을 선택할 것인지를 검토할 필요가 있다.

 

 

행정규칙의 종류 선택

 

행정규칙은 그 형식에 따라 협의의 훈령, 예규, 고시, 공고 등으로 분류된다. 이 중 어느 형식의 것을 선택할 것인지는 규정하려는 내용에 따라 달라진다. 상급 행정기관이 하급행정기관 등에 대하여 일반적･추상적인 사안에 대하여 지시하거나 기준을 제시하는 경우에는 훈령, 예규, 고시, 공고 중에서 어느 형식으로 규정해야 하는지에 관해서는 아직 명확한 구체적 기준이 없어 실무상으로도 일부 혼용되는 경우가 많다.

｢행정 효율과 협업 촉진에 관한 규정｣제4조, “행정업무운영 편람”(행정안전부 발간)의 훈령, 예규, 고시, 공고 등에 관한 규정과 실무상 운영 사례를 종합하여 판단할 필요가 있으며 그 형식 선택의 대체적 기준은 다음과 같다.

 

 

우선, 법령에서 “…에 관한 사항은 …장관이 결정･고시한다.”로 규정하여 행정 규칙의 형식을 고시로 정한 경우, 또는 “…에 관한 사항은 관보에 게재하여 공고 해야 한다.”로 규정하여 행정규칙의 형식을 공고로 정한 경우에는 법령에서 규정한 대로 고시 또는 공고의 형식으로 발령해야 한다.
그러나 법령에서 “…에 관한 사항은 ○○장관이 정한다.”로 규정하거나 법령의 위임에 따라 제정하는 행정 규칙이 아닌 경우에는 행정규칙의 내용을 고려하여 그 형식을 판단해야 한다.

 

“훈령”이란 상급행정기관이 하급행정기관에 대하여 장기간에 걸쳐 그 권한 행사를 일반적으로 지시하기 위하여 발하는 명령이고, “예규”는 행정사무의 통일을 기하기 위하여 반복적 행정사무의 처리기준을 제시하는 문서이며, “고시”는 법령이 정하는 바에 따라 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이고, “공고”는 일정한 사항을 일반인에게 알리기 위한 문서이다.

따라서 행정기관 내부를 직접적인 적용 대상으로 하는 경우에는 훈령 또는 예규의 형식으로, 일반인에게 일정한 사항을 알리는 것을 목적으로 하는 경우에는 고시 또는 공고의 형식으로 발령해야 한다.

 

Reference : 법제처, 행정규칙 입안·심사 기준